REVISTA LIBERDADES

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Direitos Humanos
01
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA PARA USUÁRIOS DE DROGAS
Jeniffer Balarini Lemos Künsch

THE STATE RESPONSABILITY IN THE COMPULSORY HOSPITALIZATION FOR DRUG USERS

 

Jeniffer Balarini Lemos Künsch

Pós-graduada em Processo Penal pelo convênio Universidade de Coimbra e IBCCRIM.

Pós-graduanda em Direitos Fundamentais pelo convênio Universidade de Coimbra e IBCCRIM.

Pós-graduada em Direito Público pela Faculdade São Geraldo.

Advogada.

 

RESUMO: Investigamos, através de documentos e fontes bibliográficas, as responsabilidades que se pode exigir quando da ação ou omissão do poder público ao aplicar esta medida de internação compulsória. Verifica-se que o Estado age em seu animus de administrador partindo do pressuposto de que a internação compulsória tem natureza jurídica de intervenção do Estado (ao direito do) indivíduo, instigada pela segurança da dignidade humana. Vale dizer que a internação compulsória não é um instituto novo, já previsto na Lei 10.216/01, ou seja, a legalidade do instituto está baseada na incapacidade do dependente. Podemos questionar a sua constitucionalidade, o que, por sua vez, levará a uma ponderação entre princípios e direitos fundamentais, diante da qual pretende-se conservar o bem maior, a vida.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil. Drogas. Internação Compulsória. Estado.

RESUME: We investigated through documents and bibliographic sources, the responsibilities that may be required when the action or omission of the authorities to apply this measure of compulsory hospitalization. It appears that the state acts on its administrator animus on the assumption that the compulsory hospitalization has the legal nature of the individual state intervention, instigated by the safety of human dignity. Worth also say that compulsory hospitalization is not a new institute, and already provided for by Law 10.216 / 01. The Institute of legality is based on the inability of the dependent. We may question its constitutionality, which in turn will lead to a balance between fundamental principles and rights, before which we intend to preserve the greater good, life.

Key Words: Liability. Drugs. Compulsory hospitalization. State.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Responsabilidade civil do Estado; 2.1 Responsabilidade civil do estado por atos comissivos; 2.2 Responsabilidade civil do estado por atos omissivos; 3. Internação compulsória; 3.1 A internação compulsória para usuários de drogas no Brasil; 3.2 A legalidade da internação compulsória para usuários de drogas; 4. A responsabilidade civil do estado na internação compulsória para usuários de drogas; 4.1 A ação nos estados brasileiros; 4.2 A responsabilidade do estado diante das internações compulsórias tendo como exemplo o estado de São Paulo; 5. Conclusão; 6. Referências.

 

1        INTRODUÇÃO

A temática da internação compulsória tem ganhado força nos últimos anos, principalmente após o Projeto de Lei nº 7663/2010, proposto pelo Deputado Osmar Terra,[1] que prevê internação voluntária e involuntária para dependentes químicos.

Há um consumo desenfreado de drogas, e o Estado, que é o grande responsável tanto pela educação como pela saúde e segurança desses indivíduos, tem importante papel nesse debate. Com o objetivo de analisar a responsabilidade estatal na internação compulsória para usuários de drogas, iniciamos o artigo com o estudo da responsabilidade civil do Estado de forma genérica, refletindo ademais, subsidiariamente, sobre sua natureza jurídica, e ainda diferenciando os conceitos de legalidade e constitucionalidade.

Investigamos, no primeiro capítulo, que a responsabilidade do Estado por seus atos comissivos será de cunho objetivo, conforme pacificado pela doutrina; e também que, pela omissão, responderá ora de forma objetiva, ora de forma subjetiva, a depender se a omissão é específica ou genérica.

O segundo capítulo é reservado a tratar das internações compulsórias, partindo da história das drogas. O progresso e a modernidade são, por óbvio, os grandes responsáveis pelo surgimento de drogas sintéticas, cada vez produzidas em maior escala e com mais efeitos devastadores. Seguimos para a natureza jurídica da internação compulsória, entendendo-a como intervenção. Ademais, o referido capítulo pondera valores tais quais: liberdade e autonomia da pessoa e sua integridade física e moral, explicando que nessa ponderação sequer é necessário tratar da segurança da coletividade como bem maior. Aqui o bem maior é a vida do indivíduo, o único bem que se deve resguardar e que sobre todos prevalece.

No terceiro e último capítulo, aprofundamos o estudo da responsabilidade civil do Estado, inserindo-a no tema da internação compulsória, ou seja: exemplificamos com casos concretos, hipóteses e situações em que, sendo necessária a atuação estatal, averigua-se qual a responsabilidade aplicada. Confrontamos as ações nos Estados brasileiros, de modo a entender a atuação da administração nessas localidades.

Em suma, o artigo busca contribuir com uma visão civilista ao tema da internação compulsória, optando por analisar as responsabilidades do Estado caso essa modalidade de internação ocorra.

 

2 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

O instituto da responsabilidade civil do Estado tem sofrido significantes mudanças ao longo do tempo. O Estado que antigamente se caracterizava pela irresponsabilidade, justificada pela infalibilidade do monarca,[2] hoje vive a responsabilidade objetiva, baseada na teoria do risco administrativo e na Constituição Federal, que, em seu artigo 37, § 6º, estabelece:

 

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa (BRASIL, 1988, p. 25, grifo nosso).

 

Neste capítulo discorremos sobre a responsabilidade civil do Estado como responsabilidade objetiva. Em seguida, aprofundaremos esse estudo tratando da responsabilidade do Estado por seus atos omissivos, apontando três teorias divergentes: se objetiva; subjetiva; ou se atos omissivos se dividirão em genéricos e específicos, sendo que, quando do primeiro, será classificada como responsabilidade subjetiva; e, quando do segundo, como responsabilidade objetiva.

Para a abordagem da responsabilidade civil do Estado, trataremos ainda das teorias da culpa administrativa, do risco integral e do risco administrativo, explicando o motivo de ter sido esta última a adotada por nosso ordenamento.

 

2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS COMISSIVOS

A responsabilidade civil do Estado tem peculiaridades próprias, decorrentes da sua atividade como administrador e, portanto, de sua posição jurídica. Os danos causados pelo Estado são em regra muito mais intensos e tomam proporções mais amplas do que os causados entre particulares nas suas relações. Essa peculiaridade, todavia, não exime o Estado da reparação. Alude Celso Antônio Bandeira de Mello (2011, p. 1007) que o Estado, como qualquer outro sujeito, deve responder pelos danos que causa, inclusive em decorrência do princípio da igualdade:

 

[...] a partir do instante em que se reconheceu que todas as pessoas, sejam elas de Direito Privado, sejam de Direito Público, encontram-se, por igual, assujeitadas à ordenação jurídica, ter-se-ia que aceitar, a bem da coerência lógica, o dever de umas e outras – sem distinção – responderem pelos comportamentos violadores do direito alheio em que incorressem. Ademais, como o Estado moderno acolhe, outrossim, o princípio da igualdade de todos perante a lei, forçosamente haver-se-á de aceitar que é injurídico o comportamento estatal que agrave desigualmente alguém, ao exercer atividades no interesse de todos, sem ressarcir o lesado.

 

Quanto à responsabilidade do Estado por seus atos comissivos, a doutrina é pacífica em afirmar que esta responsabilidade é objetiva, respondendo pelos danos causados por seus agentes. Entretanto, é sabido que esta nem sempre foi a teoria adotada para a responsabilidade civil do Estado.

Na história do sistema jurídico, encontramos a orientação de não responsabilidade do Estado pelos danos causados. Essa orientação partiu, por muito tempo, da concepção de que o Estado era a figura da soberania do rei e que, portanto, não devia se responsabilizar. Essa teoria é também conhecida como teoria da divinalização (DE ALMEIDA, 2007).

No Brasil, todavia, sempre prevaleceu a concepção de responsabilização do Estado, ainda que mínima.  Amaro Cavalcanti (1904 apud DE MELLO, 2011, p.1034) registrou:

 

[...] No Brasil nunca se ensinou ou prevaleceu a irresponsabilidade do Estado pelos atos lesivos dos seus representantes. Se não havia nem há uma disposição de lei geral, reconhecendo e firmando a doutrina da responsabilidade civil do Estado, nem por isso menos certo que essa responsabilidade se acha prevista e consignada em diversos artigos de leis e decretos particulares; e, a julgar pelo teor das suas decisões e dos numerosos julgados dos Tribunais de Justiça e das decisões do próprio Contencioso Administrativo, enquanto existiu, é de razão concluir que a teoria aceita no País tem sido sempre a do reconhecimento da aludida responsabilidade, ao menos em princípio; ainda que deixando juntamente largo espaço para frequentes exceções, em vista dos fins e interesses superiores, que o Estado representa e tem por missão realizar em nome do bem comum.

 

Atualmente, a concepção adotada é a de responsabilidade objetiva do Estado pelos seus atos comissivos, ou seja, “se há dolo ou culpa, responde o Estado pelo dano, e também, o agente público pela via regressiva” (DE ALMEIDA, 2007, p. 174).

Assim entende também o TJ do DF, ao julgar que, por atos comissivos de seus agentes, responderá de forma objetiva o Estado:

 

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. OMISSÃO. MORTE DE PRESO. NECESSIDADE DE PROVA DA CULPA. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. 1. ADOTOU O DIREITO BRASILEIRO A RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO, POR ATOS COMISSIVOS DE SEUS AGENTES QUE NESSA QUALIDADE CAUSAREM DANOS INJUSTOS A TERCEIROS. SIGNIFICA DIZER QUE BASTA A OCORRÊNCIA DO DANO INJUSTO E A COMPROVAÇÃO DO NEXO CAUSAL PARA GERAR A OBRIGAÇÃO DE REPARAR A LESÃO SOFRIDA PELO PARTICULAR. 2. EM RELAÇÃO AOS ATOS OMISSIVOS, A RESPONSABILIDADE DO ESTADO É SUBJETIVA. COM ISSO, DEVE SER DEMONSTRADO O DEVER DE EVITAR A OCORRÊNCIA DO DANO ADVINDO DE DOLO OU CULPA DOS AGENTES PÚBLICOS, PARA ASSIM FAZER EMERGIR A OBRIGAÇÃO DE REPARAR O PREJUÍZO EXPERIMENTADO. 3. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO

(TJ-DF - APC: 20050110364727 DF, Relator: CARLOS RODRIGUES, data de Julgamento: 04/06/2008, 1ª Turma Cível, data de Publicação: DJU 30/06/2008 p.: 29)

 

Na transição da responsabilidade subjetiva para a objetiva, surgiram as teorias da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco integral, visando resolver a questão da responsabilidade do Estado. A responsabilidade objetiva acolhida atualmente está pautada na teoria do risco administrativo, fundamentada na Constituição Federal em seu artigo 37 §6º.

A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estágio da transição da responsabilidade subjetiva para a tese da responsabilidade objetiva, hoje adotada por nosso ordenamento. Nessa teoria, exige-se a prova da culpa, a ser exigida da vítima, que ficaria então com grande encargo. Hely Lopes Meirelles (2008) fundamenta que essa teoria exige demais da vítima, a quem se atribui o encargo de comprovar a falta do serviço, ou seja ausência do serviço ou mal funcionamento, além da lesão sofrida, injustificadamente, para obter a indenização.

Observa-se que a teoria adotada é a do risco administrativo, e não a do risco integral ou da culpa administrativa, pois nesta o Estado se responsabilizaria por todas as situações, sendo levado inclusive ao pagamento indenizatório, em caso de culpa exclusiva da vítima.  Na teoria do risco administrativo, o Estado se responsabiliza pelos atos lesivos e injustos provocados pela administração; exige-se o fato do serviço e não a falta do serviço. Apesar de dispensar a prova da culpa, cabe dizer que a teoria do risco administrativo admite ao Estado a escusa de sua responsabilidade, quando demonstrada a culpa da vítima.

Destaca-se que, no que se refere ao termo “indenização”, a doutrina italiana distingue-a do termo “ressarcimento”, sendo este o mais adequado ao se tratar de responsabilidade civil do Estado (DE MELLO, 2011).

A instrumentalização, ou seja, o ressarcimento dos danos, é feita por meio de ação judicial através de ação de indenização;  pode também ser realizada por meio da via administrativa. Além disso, cabe ação regressiva da administração contra o causador, agente público.

Em se tratando de responsabilidade objetiva, somente quando não produziu a ação que lhe é imputada, ou quando a mesma inexiste, o Estado se exime da reparação.

É importante diferenciar a responsabilidade civil do Estado e a obrigação do Estado de indenizar os particulares nas situações em que certos interesses privados foram sacrificados, como no caso da desapropriação. Segundo De Mello, (2011, p. 1002):

 

Nestes casos – que incluem, além dela, inúmeros outros, como o tombamento, a servidão, a requisição, a chamada ocupação temporária –, consoante correta e arguta observação do publicista Maurício Zockun, a indenização deve ser prévia. É que, como disse ele, “(...) se a produção de um ato estatal tiver o condão de sacrificar de modo especial e anormal um direito economicamente mensurável, sua entrada em vigor está condicionada ao pagamento de prévia indenização, tal como sucede nos casos de desapropriação ordinária”.

 

Ou seja, quando há o pagamento prévio da indenização, não há que se falar em responsabilidade civil do Estado. Tendo ocorrido o fato gerador da responsabilidade civil, existindo o dano, o lesado terá o direito de ver reparado seu prejuízo (CARVALHO FILHO, 2006).

 

2.2 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS OMISSIVOS

Aqui, neste ponto, quando falamos da responsabilidade civil do Estado por atos omissivos, a doutrina, e também a jurisprudência, divergem nas teorias. Tais divergências podem considerar os atos omissivos como de responsabilidade subjetiva, objetiva ou ambas, cada qual a depender da espécie da omissão, que, segundo Cavalieri Filho (2012). se dividirá em específica e genérica. Guilherme Couto de Castro (1997, apud SOARES, 2011, p. 136), sobre tal discussão, afirma:

[...] a omissão específica está ligada a um dever específico de agir em determinado sentido que não foi observado pela Administração Pública. Já a omissão genérica seria a abstenção de um ato ao qual o Estado estaria obrigado em caráter amplo, abstrato (por exemplo, prover segurança), mas que não poderia ser impelido a cumprir em um determinado caso concreto, por desconhecer o fato ou mesmo a sua iminente ocorrência (por exemplo, um homicídio cometido em lugar ermo).

 

Cada corrente defende sua orientação. A corrente objetivista dispensa a análise da culpa, e concentra-se apenas no nexo causal.  Já a corrente subjetivista afirma que: “no simples conceito de descumprimento de obrigação exigível já está embutida a ideia de culpa, só elidível se não demonstrada a excludente da inexigibilidade do ato omitido, posto como causa do dano, se demonstradas as exceções convencionais do caso fortuito, da força maior ou do ato próprio do ofendido”. (YUSSEF SAID CAHALI, 1995 apud SOARES, 2011, p. 142)

Essa diversidade de posicionamentos quanto à responsabilidade civil por atos omissivos do Estado deve-se a uma obscuridade da própria legislação, que não deixou expresso em seu artigo 37§6º como proceder em se tratando de conduta omissiva. Mas, após a análise de todos os posicionamentos, podemos chegar à conclusão de que os dois primeiros posicionamentos defendem, na verdade, o terceiro. Haverá a indenização quando a omissão for específica, ou seja: tanto os doutrinadores que entendem pela responsabilidade objetiva quanto os que entendem pela subjetiva, vez ou outra tendem a relativizar a certo ponto suas posições, posto que a temática da responsabilidade civil do Estado por atos omissivos requer flexibilidade e temperança. Para ilustrar o entendimento, segue citação de Nelson Nery Junior (2000, apud SOARES, 2011, p. 143):

 

A teoria da culpa administrativa – falta do serviço, surgida no início do século, na França, não mais atende à realidade hodierna do direito administrativo, de modo que tem de ser abandonada. Mais coerente, portanto, é sustentar a incidência da teoria do risco, ensejando a responsabilidade objetiva da administração, com os temperamentos que a matéria merece, inclusive no que tange às denominadas causas excludentes dessa mesma responsabilidade. (Grifo nosso)

 

Voltando o olhar para cada uma das correntes, individualmente, encontramos doutrinadores como Hely Lopes Meirelles (2008), que defende a teoria objetiva, assinalando que o artigo 37 §6º da Constituição Federal só abrange a atuação profissional dos servidores públicos e não os atos de terceiros e fatos da natureza.

 

O que a Constituição distingue é o dano causado pelos agentes da administração (servidores) dos danos ocasionados por atos de terceiro ou por fenômenos da natureza. Observe que o art., 37, §6º, só atribui responsabilidade objetiva à Administração pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros. Portanto, o legislador constituinte só cobriu o risco administrativo da atuação ou inação dos servidores públicos; não responsabilizou objetivamente a Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que causem danos aos particulares. Para a indenização destes atos e fatos estranhos e não relacionados com a atividade administrativa observa-se o princípio geral da culpa civil, manifestada pela imprudência, negligência ou imperícia na realização do serviço público que ensejou o dano – culpa, essa, que pode ser genérica. [...] E na exigência do elemento subjetivo culpa não há qualquer afronta ao princípio objetivo da responsabilidade sem culpa, estabelecido no art. 37 §6º [...] (MEIRELLES, 2008, p.664)

 

Como podemos observar, mesmo os defensores da teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado para atos omissivos por ele praticados tendem a criar excludentes dessa objetividade, pois que adotar a teoria do risco integral (sempre responsabilidade objetiva) seria de grande risco social. Menciona Renzo Gama Soares (2011, p.141) que “o fato de não tratar a culpa como um aspecto relevante não quer dizer que o prof. Nelson Nery Junior sustente a tese do risco integral por parte da administração”.

Já os defensores da teoria subjetiva, como Celso Antônio Bandeira de Mello (2011), acreditam que a responsabilidade por ato omissivo do Estado é sempre ilícita; e, sendo assim, é proveniente de dolo ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia). Também essa doutrina precisa ser relativizada para que tenha sucesso. Alude, por exemplo, ao caso de uma fuga de detentos de presídio e que pratiquem violência nas vizinhanças, sobre pessoas e seus bens. Nessa situação, apesar de haver uma conduta omissiva do Estado, temos a responsabilidade objetiva.

A doutrina subjetivista vem explicar que, como a administração propiciou por ato comissivo seu os fatores que proporcionaram a emergência do dano, justifica-se a indenização (DE MELLO, 2007). Porém, como já mencionado, isso nada mais é do que uma relativização.

A posição que vislumbramos mais acertada é a que defende Sérgio Cavalieri Filho (2012), que, classificando a omissão em genérica e específica, atribui ora responsabilidade objetiva, ora responsabilidade subjetiva à omissão do Estado. Explica Cavalieri (2012, p. 268), nos seguintes termos:

Haverá omissão específica quando o Estado estiver na condição de garante (ou guardião) e por omissão sua cria situação propícia para a ocorrência do evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo; a omissão estatal se erige em causa adequada de não se evitar o dano. Em outras palavras, a omissão específica pressupõe um dever especial de agir do Estado, que, se assim não o faz, a omissão é causa direta e imediata de não se impedir o resultado. (...) Em contrapartida, a omissão genérica tem lugar nas hipóteses em que não se pode exigir do Estado uma atuação específica; quando a Administração tem apenas o dever legal de agir em razão, por exemplo, do seu poder de polícia (ou de fiscalização), e por sua omissão concorre para o resultado, caso em que deve prevalecer o princípio da responsabilidade subjetiva.

 

Ou seja, quando a responsabilidade for objetiva, estará fundamentada pela teoria do risco administrativo, por sua vez contemplada no artigo 37 da Constituição. (ApC 10033566373, 9ª CCível – TJRS. Desª Marilene Bonzanini Bernardi. DJ 26.05.2010).

Já com relação aos atos omissivos, os quais poderão ser de responsabilidade objetiva ou subjetiva, estarão firmados tanto pela teoria do risco administrativo quanto na culpa do Estado e no nexo com o dano do terceiro lesado.  Alude CARVALHO FILHO (2006, p. 464):

 

A responsabilidade objetiva do Estado se dará pela presença dos seus pressupostos – o fato administrativo, o dano e o nexo causal. Todavia, quando a conduta estatal for omissiva, será preciso distinguir se a omissão constitui, ou não, fato gerador da responsabilidade civil do Estado.

 

O que determinará a responsabilidade civil do Estado é a existência de nexo causal entre a conduta omissiva e o dano sofrido pelo administrado. Conforme acórdão proferido pela Ministra Eliana Calmon:

Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só ser possível indenização quando houver culpa do preposto (STJ- REsp 602102/RS. Relatora Ministra Eliana Calmon.  DJ 21.02.2005).

 

Compreendemos, todavia, que, para os atos omissivos, a responsabilidade deve ser analisada no caso concreto; sendo situação de omissão específica, será objetiva; sendo omissão genérica, será subjetiva. Orientação deveras acertada, posto que diante das discussões doutrinárias, é a melhor alternativa, já temperada em sua própria constituição. Até porque, mesmo na jurisprudência do Supremo, com relação aos atos omissivos da Administração, não há uma posição única, entre as Turmas.

 

3 INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA       

A sociedade, atualmente, tem vivido crescentes perturbações e violências ligadas ao uso e dependência de drogas, sobretudo o crack, tendo em vista seu baixo preço e o fator psicofarmacológico devastador desta substância. Portanto, primeiramente, cabe pormenorizar que, neste estudo, trataremos do modelo de internação para usuários de drogas, ou dependentes químicos, também denominados viciados em drogas. Laranjeira, (2012, p. 23):

 

A dependência química é uma doença crônica e recidivante, na qual o uso continuado de substâncias psicoativas provoca mudanças na estrutura e no funcionamento do cérebro.

 

Traçaremos um paralelo histórico das drogas no Brasil. Ademais, ao falarmos em legalidade da internação compulsória, não estaremos nos referindo à “constitucionalidade”; portanto, não é nossa intenção o debate da “inconstitucionalidade da internação compulsória”, mas sim a exposição dos preceitos legais que fundamentam a ação estatal, cuja natureza é a de intervenção, uma prestação de serviço público em seu sentido amplo.

 

3.1 A INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA PARA USUÁRIOS DE DROGAS NO BRASIL

O consumo de drogas pelo homem se deu, inicialmente, pelo uso do ópio e álcool; posteriormente, pela maconha; até que, do sumo da papoula, flor da qual se extraía o ópio, surgem dois produtos novos: a heroína e a morfina. No fim do século XIX, surge a cocaína. Segundo Queiroz, (2008, p.30): “O uso de substâncias entorpecentes pelo homem é quase tão antigo quanto sua própria existência. Foram utilizadas por milhares de anos com finalidades religiosas, culturais, curativas, relaxantes ou simplesmente para a obtenção do próprio prazer”.

O progresso e a modernidade caracterizam-se como os grandes responsáveis pela evolução das drogas e pelo estado de dependência em que determinados indivíduos se encontram, sobretudo a juventude. Na década de 1940, com o movimento hippie e o desenvolvimento da indústria farmacêutica, as drogas irrompem no mundo.

O Brasil adotou um sistema de combate e punição ao tráfico de drogas seguindo o modelo internacional. Desde a década de 1960, com o golpe militar e a Lei de Segurança Nacional, os traficantes eram equiparados a inimigos do regime, criando a conotação libertária em relação ao uso das drogas entre os jovens, principalmente a maconha e o LSD. No início dos anos 1970 e 1980, com o aumento do uso de cocaína e outras drogas na Europa e EUA, aumenta também o tráfico no Brasil. [3]

A Lei 6.368/76, separou as figuras do usuário e do traficante, bem como fixou a necessidade de laudo toxicológico para a comprovação do uso. A Constituição Federal trouxe ainda novas determinações: tráfico de drogas é crime inafiançável e sem anistia. A Lei de Crimes Hediondos (Lei 8.072/90) majorou prazos, e a as consequências ficam cada vez mais rígidas. Finalmente, com a atual Lei de Drogas, Lei 11.343/06, deixa de existir a pena de prisão para o usuário e dependente e passa-se a distinguir o traficante eventual do profissional.[4]

Observa-se que apenas em 1960, devido a uma série de acontecimentos sociais e políticos no mundo, passou-se a diferenciar o traficante do mero usuário (QUEIROZ, 2008).

Tratando-se especificamente dos usuários ou consumidores de drogas no Brasil, constata-se que a situação não vem sendo devidamente regulada, e tem causado diversos problemas sociais. Osmar Terra propôs um Projeto de Lei, nº 7663/2010, que está em remessa ao Senado Federal, no qual se prevê a internação voluntária e involuntária para dependentes químicos, alterando a atual Lei de Drogas e os mecanismos que até então vêm sendo utilizados. Segundo Osmar Terra (apud DUARTE, 2013, s/p):

 

É para constranger o uso, não o criminalizar. E o artigo da internação é o que já existe. É igual ao da Lei da Reforma Psiquiátrica, eu copiei o artigo da internação para pessoas com doenças psiquiátricas.

 

A categoria profissional dos psicólogos tem se manifestado contrário ao PL, considerando-o um retrocesso, que determinará tratamento igual tanto ao usuário quanto ao traficante. Entretanto, como juristas, não podemos seguir o mesmo entendimento. A experiência dos projetos já aplicados, principalmente no Estado de São Paulo, através do Centro de Referência de Álcool, Tabaco e Outras Drogas (CRATOD),[5] demonstra que a internação compulsória é válida e, em certos casos, necessária.

 

3.2 A LEGALIDADE DA INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA PARA USUÁRIOS DE DROGAS

As drogas podem ser classificadas em lícitas e ilícitas, observando que o emprego do termo droga aqui utilizado se refere a “aquilo que é mau em seu gênero” (BERGERET; LEBLANC apud LITTRÉ,1991, p. 19). A dependência química surge pela união dos fatores: droga, indivíduo e sociedade. Segundo Laranjeira (2012, p. 441):

 

A dependência química pode alcançar uma gravidade tão séria a ponto de gerar a incapacidade civil de uma pessoa, o que, por sua vez, dá margem a sua interdição judicial.

 

Não serão todos os usuários de drogas que irão se encontrar em estado de dependência. Alguns experimentarão e continuarão com suas vidas como se nada tivesse acontecido. Referimo-nos àqueles que são predispostos à situação de dependência química, problema este que chega a interferir inclusive em sua capacidade civil.

O Estado tem o dever de proteger o indivíduo e proporcionar-lhe os meios para uma vida digna. De acordo com Da Silva (2010, p. 831):

 

As ações e serviços de saúde são de relevância pública, por isso ficam inteiramente sujeitos à regulamentação, fiscalização e controle do Poder Público, nos termos da lei, a que cabe executá-los diretamente ou por terceiros, pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Se a Constituição atribui ao Poder Público o controle das ações e serviços de saúde, significa que sobre tais ações e serviços tem ele integral poder de dominação, que é o sentido do termo controle, mormente aparece ao lado da palavra fiscalização.

 

O artigo 196 da Constituição diz que a saúde é direito de todos e deve ser garantida por políticas sociais e econômicas que visem à redução de doenças e outros agravos, bem como o acesso universal e igualitário aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Compreende-se que, além do dever do Estado de garantir a saúde, esta deve ser efetuada de forma igualitária.

Conforme o psicanalista Antônio Sergio Gonçalves,[6] a internação compulsória deve ocorrer em situações extremas e não como política pública. Ela pode ser uma etapa, pois sabemos que existem outras questões como falta de renda, moradia, trabalho, proteção social, educação e lazer, que estão na base do problema.

Quanto à legalidade das internações involuntárias e compulsórias, algumas pessoas entendem que as mesmas ofendem a dignidade humana e a liberdade do indivíduo; por isso, primeiramente, diferenciamos legalidade de constitucionalidade.

Quanto ao primeiro conceito, de legalidade, as internações involuntárias e compulsórias são legais, posto que já previstas em lei. A Lei 10.216/2001 é o que tem fundamentado as internações, a partir dos conceitos de toxicomanias descritas na psiquiatria. O que se deseja implantar, a partir do PL 7663/2010, é um Sistema Nacional de Políticas sobre drogas, que impulsione todos os Estados a adotarem medidas como as que já estão sendo tomadas no Estado de São Paulo.

Quanto à constitucionalidade das internações, entendemos serem constitucionais, baseadas na Ordem Social já mencionada, artigo 196 da CF. Todavia, não pretendemos adentrar nesse debate, já que se trata de matéria por demais controversa. Claramente existe um conflito entre os direitos fundamentais da liberdade e da proteção à vida.

 

4 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA PARA USUÁRIOS DE DROGAS

Em se tratando de usuários de drogas, temos um problema social que envolve toda a ordem pública.  É questão de saúde, segurança pública, educação, assistência, preservação da dignidade humana e, portanto, é dever do poder público responsabilizar-se pelas ações que possam administrar esse problema. A internação compulsória surge como uma alternativa. Uma assistência aos que estão incapacitados de se internarem ou buscarem outros meios de tratamento voluntariamente.

O tratamento para a dependência química, segundo grande parte dos especialistas, deve começar a partir de uma internação, não domiciliar, por meio da qual haverá a desintoxicação, seguida de outras ações que incentivem a continuidade no tratamento (EY HENRI, 1981). No momento em que são internados involuntária ou compulsoriamente, os dependentes estão em tal relação com a droga que os impede de optar pelo tratamento.

O Estado, portanto, em seu munus público, deve agir em busca da proteção da vida e da dignidade humana, respondendo, ainda, pelos comportamentos lesivos que seus atos vierem a causar. Menciona o Projeto de Lei nº 7663/2010, proposto por Osmar Terra: “é muito comum que as leis brasileiras estabeleçam diversas obrigatoriedades, sem definir a devida consequência caso a obrigação não seja cumprida”. O que se compreende dessa afirmação é justamente a necessidade de prever-se a responsabilidade do Estado.

 

4.1 A AÇÃO NOS ESTADOS BRASILEIROS

No Estado de São Paulo, iniciou-se em 2012 uma ação para estabilizar o tráfico e uso de drogas nas regiões centrais. Muito se critica o uso de força policial nessas ações, entretanto, em ato público realizado na Assembleia Legislativa, em Vitória/ES, no dia 04 de abril de 2013, o representante do CRATOD/SP, Felipe Toledo, teve a oportunidade de explicar a utilidade da força policial nessas áreas.

Segundo Felipe Toledo, as ações de combate às drogas foram estruturadas em fases, sendo que, quando do início, enfrentou-se uma dificuldade de se chegar aos “focos”. A força policial serve para defender inclusive a vida dos médicos que necessitam avaliar os pacientes. Esses pacientes muitas vezes estão sendo “defendidos” por traficantes. Os dependentes químicos que moram nas chamadas “cracolândias” são, muitas vezes, mulheres grávidas e menores de idade. No entanto, o que mais assustou o poder público com o início das internações foi o número de famílias que buscaram pelas internações involuntárias.

Essa primeira fase, considerada necessária por grande parte dos estudiosos, psicólogos e psiquiatras, é a desintoxicação. Aqueles que combatem a internação compulsória entendem, entretanto, que o tratamento deve ter como estratégia a redução de danos, e que a internação compulsória, por estar baseada na involuntariedade do indivíduo, é ineficaz.[7]

O especialista no tema drogas, Ronaldo Laranjeira, pediu a internação de um dependente de drogas em maio de 2013, em São Paulo:

 

Uma situação dessas, de muito tempo de dependência química, como a incapacitação cerebral de poder de decisão, deixa a pessoa muito vulnerável e tão hostil quanto a Cracolândia”, afirma o médico. (Grifo nosso) [8]

 

O que se defende nessas ações é que a internação compulsória seja a última alternativa para aqueles que não desejam a internação ou não tenham quem intervenha por eles.

O desembargador Antônio Carlos Malheiros, coordenador da Vara da Infância e Juventude do TJ de SP, disse, em entrevista realizada pela Agência Brasil, em janeiro de 2013, que a parceria boa relação entre Órgãos e Instituições do governo de São Paulo está intimamente ligada ao respeito à dignidade humana: “Esperamos que isso não aconteça. Agora é evidente que não só nós, do Poder Judiciário, mas o Ministério Público, a OAB [Ordem dos Advogados do Brasil], a Defensoria Pública, todos nós estaremos atentos ao resguardo da dignidade da pessoa humana. Todos nós somos antimanicomiais, mas há exceções quando a vida da pessoa está em risco ou ela está colocando em risco a vida de um terceiro”, afirmou ele, em resposta aos participantes de uma manifestação contra a internação em manicômios. [9]

A política não é higienista e nem de restrição de liberdade, mas de preservação de um direito maior, que é a vida. “O direito à vida, ou outro direito, compreendido como superior – fundamental e humano –, exige a tutela do Estado. Os direitos fundamentais obrigam os poderes públicos” (FABRIZ, 2003, p. 271).

É a partir dessa obrigação estatal de tutela que surgem responsabilidades a serem aplicadas, pois o Estado, ao cumprir esse papel, deve responder pelas lesões que seus atos vierem causar.

A exemplo dos estados de São Paulo e Rio de Janeiro, que possui projeto similar, outros estados como Bahia, Espírito Santo e DF discutem se devem ou não implantar a internação compulsória como política de combate às drogas. Mas mesmo os Estados que não aderem às ações não estão imunes a ocorrências de internações compulsórias. Segundo Denise Tourinho (2013), titular da Superintendência de Prevenção e Acolhimento aos Usuários de Drogas e Apoio Familiar da Bahia, “Não há uma ação específica voltada para a internação compulsória. O procedimento de internar um dependente químico compulsoriamente, consagrado na Lei 10.216, de 2001, necessita de autorização da Justiça, baseado em laudo psiquiátrico”.

O que se discute deveras é a implantação de uma ação específica de internação compulsória já que, em casos extremos, a internação já é legalmente autorizada pela Lei 10.216/2001.

 

4.2 A RESPONSABILIDADE DO ESTADO DIANTE DAS INTERNAÇÕES COMPULSÓRIAS TENDO COMO EXEMPLO O ESTADO DE SÃO PAULO

Partindo do pressuposto da legalidade da internação compulsória, como já demonstrado em capítulo anterior, e ainda a partir da concepção de que o Estado agirá em seu poder de tutela em face do indivíduo e da coletividade, diversas são as situações que podem levar à responsabilização por suas ações ou omissões lesivas.

Adotando o posicionamento de Cavalieri Filho (2012), como já exposto, entendemos a responsabilidade do Estado como objetiva, por suas ações; quando das omissões, dividiremos a omissão em específica e genérica, sendo que quando se tratar da omissão específica, atribuiremos responsabilidade objetiva; na omissão genérica, atribuiremos a responsabilidade subjetiva.

A partir desse entendimento, exemplificamos situações, como o abuso por parte do poder de polícia, erro médico, ou mesmo a autorização ou negatória da internação compulsória por parte do judiciário, que, como já vimos, terá o poder de intervir e também interditar o indivíduo que se encontra em temporário estado de incapacidade devido ao uso e à dependência de drogas.

Em se tratando do abuso do poder de polícia, primeiramente cabe dizer que, das experiências já acompanhas nos Estados, inclusive em São Paulo, há certa repulsa da população quando a polícia é utilizada como mecanismo de controle em causas sociais. Entretanto, esse mecanismo é necessário, já que os dependentes que necessitam de ajuda médica psiquiátrica são, muitas vezes, acobertados por traficantes que não desejam perder os maiores consumidores de seus “produtos”. A exemplo da ação ocorrida no Rio de Janeiro, com a ajuda da força policial, as pistas de trânsito foram fechadas, com o objetivo de evitar que, na fuga, os dependentes acabassem atropelados nas vias.

A polícia é necessária, nesse primeiro momento, para o recolhimento, e até para a proteção dos médicos, pois sem a atuação da polícia os mesmos não teriam condição de chegar ao foco do problema. Óbvio que alguns profissionais atuarão de forma a subjugar os direitos alheios e, portanto, devem responder por suas ações. Em verdade, o Estado, adotando a teoria do risco administrativo, deverá responder pelos danos causados por seus agentes. Segundo Cavalieri Filho (2012, p. 261):

 

Sempre que a condição de agente do Estado tiver contribuído de algum modo para a prática do ato danoso, ainda que simplesmente lhe proporcionado a oportunidade para o comportamento do ato ilícito, responde o Estado pela obrigação ressarcitória. Não se faz mister, portanto, que o exercício da função constitua a causa eficiente do evento danoso; basta que ela ministre a ocasião para praticar-se o ato. A nota constante é a existência de uma relação entre a função pública exercida pelo agente e o fato gerador do dano.

 

Ou seja, caso o agente público tenha praticado ilícito, quando a condição de agente público houver contribuído para o referido ilícito, o Estado responderá objetivamente. Em outras palavras, deve haver o nexo causal entre o dano e a conduta do agente, que deve ter agido “nesta qualidade” (SOARES, 2011).

Outra teoria que devemos mencionar é a do risco da atividade, segundo a qual o Poder Público deve exercer a atividade, ainda que perigosa, com absoluta segurança, de modo a garantir a proteção e a integridade dos cidadãos. Portanto, o dever de indenizar, ou ressarcir, é legítimo.

Em julgado referente a uma agressão, o Tribunal de Justiça de São Paulo negou provimento ao recurso de apelação, por entender não haver o nexo de causalidade:

 

RECURSO DE APELAÇÃO AÇÃO DE PROCEDIMENTO ORDINÁRIO DANOS MATERIAIS E MORAIS AGRESSÃO FÍSICA PRATICADA POR POLICIAL MILITAR RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO ATO ILÍCITO E NEXO DE CAUSALIDADE NÃO COMPROVADOS AUSÊNCIA DO DEVER DE INDENIZAR. 1. A ausência de prova acerca da prática do ato ilícito e do nexo de causalidade com os danos suportados pela vítima, afasta a pretensão de indenização por danos morais. 2. Improcedência da ação. 3. Sentença mantida. 4. Recurso desprovido.

(TJ-SP - APL: 1515977520078260000 SP 0151597-75.2007.8.26.0000, Relator: Francisco Bianco, Data de Julgamento: 21/11/2011, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 25/11/2011)

 

Já em outro julgamento, o mesmo Tribunal entendeu por condenar o Estado às lesões praticadas por seu agente, por meio da responsabilidade objetiva, comprovado o nexo causal e o ilícito danoso:

RECURSO DE APELAÇÃO DANOS MORAIS AGRESSÃO FÍSICA PRATICADA POR POLICIAL MILITAR CONTRA DETENTO RESPONSABILIDADE OBJETIVA DEVER DE INDENIZAR. 1. O Estado responde pelos danos que seus agentes, no exercício da função, causarem a terceiros. 2. Demonstração da ocorrência do fato e do nexo de causalidade. 3. Lesão de natureza leve aferida por prova pericial. 4 Redução do "quantum" indenizatório. 5. Sentença que julgou procedente a ação reformada apenas para reduzir o valor da indenização. 6. Recurso de apelação parcialmente provido. (TJ-SP - APL: 100182320088260286 SP 0010018-23.2008.8.26.0286, Relator: Francisco Bianco, Data de Julgamento: 17/09/2012, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 28/09/2012)

 

Em se tratando da atuação policial, não temos dúvidas, portanto, que mesmo que essa atuação se dê no âmbito das internações compulsórias, o Estado responderá objetivamente em caso de algum abuso ou excesso, comprovado o fato danoso e o nexo causal.

Na ocorrência de erro médico, por sua vez, serão enquadrados os psiquiatras que atestarão a incapacidade dos indivíduos; aqueles, tal qual os policiais, atuam como agentes, termo que, segundo Cavalieri Filho (2012, p. 266), indica “servidor ou agente público em caráter permanente ou transitório. [...] ainda que se trate de ato praticado por servidor contratado, funcionário de fato ou temporário, qualquer que seja a forma de sua escolha ou investidura”.

Desse modo, responderão também objetivamente em se tratando de erro médico, havendo dano e nexo causal. Se porventura se tratar de omissão, é de se analisar se caso de omissão genérica ou específica, sendo que a última tem lugar quando o Estado está na condição de guardião, situação mais provável nas internações compulsórias. Aplicando-se aqui uma analogia, tem-se que: suicídio cometido por paciente internado em hospital público, tendo o médico ciência da intenção suicida do paciente e nada tendo feito para evitá-la (REsp. 494.206/MG); consideremos um internado que, na guarda dos médicos, se encontra em estado de desespero pela droga, de tal forma que comete suicídio: aplicar-se-á a responsabilidade objetiva, dada a omissão específica do agente da administração, que deveria ter condições de lidar com tal situação. (CAVALIERI FILHO, 2012).

De maneira mais abstrata, analisemos agora a seguinte situação: se o poder público tem o dever de garantir a assistência, a saúde, a educação, a ordem social, qual sua responsabilidade no caso de determinado indivíduo que não foi atendido pelo sistema e, em decorrência da dependência, vem a falecer? O conceito de saúde, segundo Moraes (2006, p. 734, grifo nosso):

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e outros agravos e ao acesso universal e igualitário a ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (CF, art. 196), sendo de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou por meio de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado (CF, art. 197).

 

 A essa situação, atribui-se o conceito de omissão genérica e, portanto, o Estado deve responder de forma subjetiva. Cita Cavalieri Filho (2012, p. 269, grifo nosso):

 

Em suma, no caso de omissão é necessário estabelecer a distinção entre estar o Estado obrigado a praticar uma ação, em razão de específico dever de agir, ou ter apenas o dever de evitar o resultado. Caso esteja obrigado a agir, haverá omissão específica e a responsabilidade será objetiva;

 

Relevante a observação de que, quando o Estado apenas possui o dever de evitar o resultado, a omissão será genérica, e este responderá de forma subjetiva, o que consiste em dizer que é necessário a comprovação da culpa do Estado. Como já exposto, o dependente pode encontrar-se em estado de incapacidade, mas seu primeiro contato com a droga foi voluntário, e não pode ser atribuída ao Estado essa culpa.

Em matéria semelhante, relativa à negligência em atendimento hospitalar, julgou a primeira turma do Supremo, entendendo pela responsabilização subjetiva do Estado (STJ - REsp: 743478 PR 2005/0063759-9).

Mas nada obsta do dever do Estado em garantir a dignidade humana, consagrada pela Constituição Federal como fundamento da República.

EMENTA:  APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. INTERNAÇÃO HOSPITALAR COMPULSÓRIA DE DOENTE MENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PESSOA INTERDITADA, CARENTE DE RECURSOS FINANCEIROS. INDICAÇÃO MÉDICA DE TRATAMENTO HOSPITALAR EM UNIDADE PSIQUIÁTRICA. PREVALÊNCIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL À VIDA E À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES DE DIREITO PÚBLICO NA EFETIVAÇÃO DE PRESTAÇÕES POSITIVAS NA ÁREA DA SAÚDE PÚBLICA. INTERNAÇÃO PELO SUS. NA AUSÊNCIA DE VAGA JUNTO À REDE PÚBLICA IMPÕE-SE O CUSTEIO DE LEITO NA REDE HOSPITALAR PRIVADA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DA AÇÃO A MERECER INTEGRAL CONFIRMAÇÃO. APELAÇÃO DESPROVIDA. POR MAIORIA. (Apelação Cível Nº 70026501882, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Miguel Ângelo da Silva, Julgado em 12/08/2009, grifo nosso).

 

Cabe ainda recordar que o Projeto de Lei 7663/2010 traz, em seu particular, capítulo sobre a responsabilização dos gestores, operadores e unidades do sistema nacional de políticas sobre drogas. Em sua justificação, alega que o referido capítulo é devido à usual maneira da lei brasileira em criar obrigações sem que se estabeleçam consequências ao seu descumprimento.

O artigo 17-I do referido Projeto determina, como consequência ao descumprimento, advertência, afastamentos, fechamentos de unidades terapêuticas, além de prever expressamente a responsabilização civil e criminal.

Em suma, não é possível esgotar todas as possibilidades nas situações em que, havendo internações compulsórias, possa haver responsabilização do Estado. Por se tratar inclusive de um tema categoricamente novo, apenas a partir de situações concretas e possíveis demandas é que averiguaremos, verdadeiramente, até que ponto o Direito Civil será útil para a resolução dos embates.

 

5 CONCLUSÃO

Compreende-se, ao longo do texto, que as responsabilidades do Estado na internação compulsória para usuários de drogas serão delimitadas segundo o caso concreto. Ou seja, a partir de uma situação sensível ao mundo jurídico é que podemos avaliar a ocorrência ou não da responsabilização estatal. Em se tratando de ação comissiva que cause dano, lesão a outrem, será ele responsabilizado de forma objetiva. Em se tratando de atos omissivos, responderá objetivamente apenas nas hipóteses de omissão específica; e subjetivamente nas hipóteses de omissão genérica.

Quanto à natureza jurídica da internação compulsória, se deduz que a mesma é a de intervenção do Estado, em sentindo amplo, frente à incapacidade do indivíduo. Essa incapacidade, já protegida na Lei nº 10.216/01, que prevê a internação compulsória, hoje vem provocando debates calorosos em relação às políticas de combate às drogas que os estados brasileiros têm traçado, principalmente o Rio de Janeiro e em São Paulo, alvos de críticas que consideram suas políticas higienistas.

Entende-se que os indivíduos que estão incapacitados necessitam da assistência de suas famílias e do próprio Estado, pois não possuem discernimento suficiente para, por si próprios, escolherem a própria vida. Trata-se, assim, de uma ponderação de valores entre a preservação da vida e da autonomia. Aquela deve sempre prevalecer, posto que a máxima de toda a sociedade é a preservação da vida. Não se trata de um problema de saúde, nem de segurança pública, mas de todos os pilares juntos, os quais, de forma organizada, podem curar, prevenir e educar.

 

REFERÊNCIAS

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Notas

[1] Osmar Terra é Deputado Federal (PMDB/RS), médico, mestre em neurociências pela PUC-RS, ex-secretário de Saúde do Rio Grande do Sul. Disponível em: <http://www.osmarterra.com.br/imprimirNoticia.php?idnoticia=168>. Acesso em: 18 jul. 2013.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes The King can do no wrong (O rei não erra). . Direito Administrativo Brasileiro, 2008, grifo nosso.

[5] CRATOD: Centro de Referência de Álcool, Tabaco e outras drogas. É um serviço da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, instituído a partir do Decreto nº 46.860/2002. Disponível em: <http://www.portaldobomretiro.net/novo/noticias/25-parceiros/101-cratod-centro-de-referencia-de-alcool-tabaco-e-outras-drogas.html>. Acesso em: 07 out. 2013.

[7] Álcool e outras drogas: a perspectiva dos direitos humanos dos usuários. Entrevista com Mônica Gorgulho. Revista Diálogos, ano 06, n. 06, novembro de 2009.


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